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行業動態

PPP模式下的環保行業

文字:[大][中][小] 2015-6-29    瀏覽次數:1249    

       一、PPP模式的發展及趨勢

       1.1 PPP模式的起源與發展
       早在上世紀70年代,美國、英國最早提出了PPP這個概念。從英國和美國PPP模式的發展來看,政府開始發覺自己能力的不足和私營部門的優勢,在意識到必須整合私人部門的資源以解決公共問題以后,主動尋求與私人部門的伙伴參與,使伙伴關系成為上世紀80年代以來的主流趨勢。其優勝于傳統的方法的最主要一點就是能提供更加高效率的公共產品或者服務。這在很大程度上為公共財政減輕了負擔。
       作為近十幾年來發達國家和部分發展中國家政府推行政策的一項重要方式,PPP模式是在各國整體政治經濟體制結構的改變、民間參與的興起、以及民營化風潮的侵襲和公共管理形態的變化等內外環境影響的背景下產生和發展起來的。
       1.2 我國PPP模式的歷程
       我國對于PPP模式的研究發展尚處于摸索階段。對BOT模式的研究和實踐可以看作為PPP模式在我國發展的最初階段。1984年,香港和合實業公司(Hopewell)聯合中國投資發展公司共同發起的沙角B電廠項目是我國第一個BOT項目。
       PPP在我國的發展模式經歷了5個階段:
       ①探索階段。從改革開放到1994年,改革開放促使很多外資涌入,有一些資金開始投入到基礎設施建設中。
       ②試點階段。從1994——2002年,這個階段有中央的試點項目和地方的試點項目,這些試點帶來了一定的規律規則,是BOT模式形成的基礎。
       ③推廣階段。從2003——2008年,市政公用行業進行了市場化PPP(公私合作制)項目的實踐,對推動經濟的高速發展起到了重要的支撐作用。
       ④反復階段。從2009——2012年,前3個階段的特點是市場經濟的特征非常清晰,民營企業參與多,競爭充分。而反復階段是國進民退的階段,這個階段資源基本上傾向于國有企業。
       ⑤全新的階段。從2013年至今,市場在資源配置中發揮決定性作用,私人資本進入市場,效率明顯提高,PPP發展進入到了一個新的階段。
       經過20年的發展,國內對于BOT模式的理論研究已經比較成熟,以BOT模式運作的項目在基礎設施領域得到了比較多的應用。
       1.3 PP模式與特許經營的區別
       國家發改委在推動特許經營立法,財政部在推動PPP(政府與社會資本合作或公商合作)。很多人認為特許經營就是PPP,國家發改委和財政部在做同一件事。其實不然,特許經營和PPP有重疊的區域,但兩者差別是很大的。
       特許經營的概念:特許經營是指特許經營權擁有者以合同的形式,允許被特許經營者有償使用其名稱、標志、專有技術、產品及運作管理經驗等方面的從事經營活動的商業經營模式。賦予他人權利的個人或企業,成為特許人,而被賦予這些權利的個人或企業成為受許人。
       特許經營作為一種商業經營模式,在其經營過程和方法中都有其共同點:
       (1) 個人對商標、服務標志、獨特概念、專利、商業秘密、經營訣竅等擁有所有權。
       (2) 權利所有者授權其他人使用上述權利。
       (3) 在授權合同中包含一些調整和控制條款,以指導受許人的經營活動。
       (4) 受許人需要支付權利費和其他費用。
       PPP模式和特許經營區別:特許經營是獨家經營某一壟斷性基礎設施的權利,一定包含經營的因素。PPP是通過公商合作完成某一基礎設施或城市建設項目的融資、建設或者運營工作或全部工作。特許經營者既有包含商業機構的PPP項目力公司,也有政府下屬的國有企業。PPP項目既有包含運營的項目(如BOT項目、委托經營項目),也有不包含運營的項目(如BT項目)。PPP和特許經營有交集的項目也不意味著兩者相同,PPP強調的是主體之間的合作,特許經營強調的是經營行為是壟斷的,因此會有“特許經營的PPP項目”之類的說法。
       二、PPP模式下的我國環保行業
       2.1 政策支持
       世紀九十年代后期,我國公用事業產業從項目建設的投融資領域開放開始,進行了一系列以放松管制,開放市場為導向的市場化改革。2002年建設部發布了《關于加快推進市政公用行業市場化進程的意見》第一次提出了公用事業產業市場化改革的思路。同年,原國家計委、建設部和國家環保總局印發了《關于推進城市污水、垃圾處理產業化發展意見的通知》,推動城鎮污水處理項目建設和運營的市場化改革,提出污水處理收費原則、逐步實行城鎮污水處理設施的特許經營。2004年,建設部印發了《市政公用事業特許經營管理辦法》,提出了加快推進市政公用事業市場化,規范市政公用事業特許經營活動,加強市場監管等方面的具體要求。2005年國務院頒布的《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》以及2010年國務院頒布的《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》,對進一步深化市政公用事業改革起到至關重要的政策導向作用。
       2015年5月6日財政部、環境保護部兩部門專門印發《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作(PPP)的實施意見》。同年5月13日,李克強總理再次部署推廣PPP模式。這一系列文件發布和政府的重視無一不表明國家推進PPP模式的決心。“特許辦法”的公布更是推進了PPP的規范性發展,讓這一合作模式有了初步的規范章程。
       2.2 環保市場
       在工業領域基本沒有PPP形式出現,因為工業領域的節能環保項目不具備PPP 之中必要的政府公共要素。空氣治理由于涉及多個部門聯合執法,對責任不容易界定。市政基礎設施建設是政府的基本職能,包括地鐵、高速公路、污水、垃圾、餐廚垃圾等等,環保領域主要以水和固廢兩部分內容為主,這兩個領域作為較為成熟的市場化領域,已經在2002年允許特許經營后高度PPP了。
       以實際應用看,環保項目做為城市環境基礎設施項目,龐大的投資需求使得政府迫切需要社會資本參與。在技術層面,“專業的人做專業的事”,可以利用投資方對于專業領域的先進經驗提高管理運營的專業程度和效率,提升服務質量,通過環境績效考核等方式實現環保治理更加有效的目標。
       根據環保部長陳吉寧在十二屆全國人大三次會議答記者問,我國在未來幾年環保投資需求大概8-10萬億元,按照社會資本環保占項目投入比例為1/3保守測算,未來社會資本將為環保產業帶來2.7-3.3萬億增量。地方政府財政用于環保建設的資金捉襟見肘,公眾對環境的需求日益提高。環保項目的PPP模式不失為一種良好的解決方案。作為深化投融資改革的重要途徑,在環保這樣公共服務性質的領域推廣PPP,既能夠提高投資效率,也能緩解投資壓力,促進政府職能轉變。
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